关于推进农村产权制度改革的意见

中共七里河区委  七里河区人民政府

关于推进农村产权制度改革的意见

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（2010年11月22日）

　　为建立适应社会主义市场经济体制、符合农村发展需要的现代农村产权制度，激发农村发展活力，促进城乡经济社会又好又快发展，根据市委市政府《关于推进农村产权制度改革的意见》，结合我区实际，现提出如下意见。

一、农村产权制度改革的重大意义

　　农村产权制度是农村最基本的经济制度，对于促进农村经济社会发展具有决定性的作用。党的十一届三中全会以后在农村逐步推行的家庭联产承包责任制，赋予了农民充分的承包土地使用权和经营收益权，极大地调动了农民群众的生产积极性，解放了农村生产力，全区实现了农业稳步增长、农村繁荣发展。但与此同时，由于城乡二元体制的长期存在，城乡分割的产权制度阻碍了城乡资源的有效对接，影响了农村生产要素的市场配置。农村产权制度相对滞后造成的农村土地、人力资源得不到充分利用，农村发展要素缺失、发展活力不足的问题，直接影响农村的改革发展稳定和全区发展大局。

　　当前，我区经济社会发展已进入新阶段，面临着统筹城乡、加快构建城乡一体化格局的新形势、新任务，农业、农村发展面临着一系列新情况、新问题。推进农村产权制度改革，打破城乡产权制度壁垒，是加快城乡一体化发展进程的迫切需要，是激发农村发展活力的现实选择，也是促进农民增收、维护农民合法权益的内在要求。全区各级各部门要充分认识推进农村产权制度改革对夯实农村、农业发展基础，加快全区发展的重大意义，自觉从促进城乡经济社会一体化发展，推进七里河区加快发展、率先发展、科学发展的高度进一步深化认识，以改革创新精神探索农村资源资本化、流转市场化、使用有偿化的新途径、新模式，坚定不移地把农村产权制度改革推向前进。

二、农村产权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则

（一）指导思想

　　以党的十七届三中、四中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，以加快农村发展为目的，以“还权赋能”为核心，明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，全面深化农村产权制度改革，完善资源市场化配置机制，激活农村生产要素，增强农村发展活力。

（二）总体目标

　　从2010年开始，用5年左右的时间，基本建立“归属清晰、权责明确、利益共享、流转规范”的现代农村产权制度，使农村集体和农民个人资产在权属上更加清晰、在权能上更加完善、在管理上更加规范、在保障上更加充分，促进农村生产要素的合理流动和科学配置，建立适应社会主义市场经济需要的、城乡一体化的农村产权制度体系。

（三）基本原则

1.坚持农村基本经营制度。坚持以家庭联产承包责任制为核心的农村基本经营制度长久稳定，不断完善统分结合的双层经营体制，积极推进农业经营体制机制创新，加快推进农业经营方式转变。

2.坚持有效保护耕地资源。处理好耕地保护同土地资源合理开发利用的关系，确保在耕地总量不减、质量不降的前提下，盘活农村闲置、未充分利用的土地资源，实现农村土地资源的合理流转和集约利用。

3.坚持维护农民合法权益。充分尊重农民意愿，保障农民对改革的知情权、参与权、表达权和监督权，依法保障集体资产、农民合法权益不受侵害，建立合理的收益分配制度，让农民通过改革得到更多实惠。

4.坚持政府引导与市场运作相结合。在充分发挥政府的政策引导、业务指导、监督管理职能的同时，遵循市场经济规律，积极探索，大胆尝试，提高农村资源要素的市场化运作程度。

5.坚持重点突破、分步实施。正确处理改革、发展、稳定的关系，做到科学规划、分步实施，先易后难、重点突破，积极稳妥地推进各项改革。

三、农村产权制度改革的主要任务

（一）重点推进农村六项产权制度改革

1.推进农村土地承包经营权制度改革。引导农户采取转包、转让、互换、出租、股份合作等多种方式进行土地承包经营权流转，促进农业适度规模经营。鼓励农户将土地承包经营权委托村集体经济组织集中流转，农村集体所有而未利用的土地可通过招标、拍卖、公开协商等方式发包经营，或由农村集体经济组织成员实行股份合作经营。农户自愿放弃土地承包经营权后，应给予合理补偿，在本轮承包期内不能再获得承包经营权。积极探索日光温室、养殖小区等农业设施的流转机制。具体工作由区农业局牵头负责。

2.推进集体林权制度改革。按照《兰州市全面推进集体林权制度改革的意见》和《兰州市全面推进集体林权制度改革的工作方案》的安排部署，加快完成明晰产权、承包到户的主体改革任务。推进相关配套改革，培育林业生产要素市场，鼓励林地经营权、林木经营权和所有权等林业生产要素的合理流转。具体工作由区林业局牵头负责。

3.推进农村集体建设用地使用权制度改革。在确保符合土地利用总体规划、城乡建设规划、产业布局规划，以及所有权不变的前提下，报经区人民政府批准后，农村集体建设用地使用权可进入农村产权交易所等有形市场，通过出让、出租、转让、抵押和作价入股等方式进行流转。农村集体建设用地使用权流转的，其地上建筑物和其他附着物随之流转。集体建设用地使用权发生流转后，必须按批准用途使用土地。各乡镇可采用土地增减挂钩的方式，实现耕地面积不减、耕地质量提高、建设用地合理利用、城乡用地布局更加合理的目标。具体工作由区国土局牵头负责。

4.推进农村集体土地房屋产权及宅基地使用权制度改革。依法建设的农民自建房屋、乡镇企业房屋、农民集中居住区房屋，经批准可自主上市流转，逐步实现城乡房屋同证同权。通过集中居住置换出的宅基地，视为村（组）集体建设用地。农户自愿放弃的宅基地，给予合理补偿和奖励。自愿放弃宅基地并进入城镇居住的农户，可享受经济适用房政策。农村集体土地房屋产权制度改革的具体工作由区房产局牵头负责，宅基地使用权制度改革的具体工作由区国土局牵头负责。

5.推进农村集体财产股份制改革。以城郊等城镇化进程较快的村为重点，以股份合作为主要形式，积极推进农村集体经济组织财产股份制改革，建立产权明晰、责权明确、利益共享、监管有力的农村集体经济组织产权制度。暂不具备改制条件的村，要认真做好清产核资、产权登记工作，管好用好集体资产。具体工作由区农业局牵头负责。

6.开展农村小型水利工程管理体制改革。按照《兰州市小型水利工程管理体制改革实施意见》的要求，以明晰所有权为核心，推动农村小型水利工程的所有权、使用权以租赁、承包、拍卖、股份合作等多种方式进行流转。通过放开建设权、出让所有权、转让使用权、搞活经营权、落实管理权、明确受益权，逐步建立起产权明晰化、投入多元化、服务社会化的农村小型水利工程建设管理体制。积极探索建立以农村用水合作组织为主的多种形式的用水管理体制。改革后小水利工程产权所有人可继续享受国家的各种扶持政策。具体工作由区水务局牵头负责。

（二）建立农村产权流转市场体系

1.培育市场主体。加强政策扶持引导，大力发展以农村产权为纽带的农民专业合作社等新型农村集体经济组织，通过确权发证，充分保障农村集体经济组织和农民的资产所有权、使用权、经营权、处置权和收益权，使农村集体经济组织和广大农民真正成为农村产权流转的主体。鼓励和支持各类企业、科研院所、社会团体通过产权流转，从事农业开发，参与农村建设。

2.搭建流转平台。区乡两级农村产权交易所，积极探索切合产权制度改革实际的运行机制和管理办法，搭建全区统一的农村产权交易平台。建立农村产权流转合同公证制度、登记备案制度，推进农村产权管理信息化网络建设，指导农村产权流转健康有序开展。

3.完善服务机制。鼓励和支持农村产权中介服务机构发展，逐步建立区、乡、村三级产权流转服务网络，提供资信评估、资质评审、流转信息、法律咨询等相关服务，培育城乡一体、开放规范的农村产权流转市场。区及相关部门要分别建立农村土地承包经营权、集体林权、集体建设用地使用权、农村集体土地房屋产权等纠纷调处仲裁机构，形成区级仲裁、乡村调解、司法保障的新机制，妥善解决好农村产权流转过程中出现的各类问题。

（三）健全农村产权流转制度机制

1.健全制度体系。进一步制定完善土地承包经营权流转管理办法、集体林权流转管理办法、集体建设用地使用权流转管理办法、农村集体土地房屋产权流转管理办法、集体财产股权流转管理办法、农村小型水利工程所有权及使用权流转管理办法，建立农村集体建设用地基准地价体系，为农村产权改革提供制度保障。

2.规范工作程序。按照依法公开、自愿有偿、规范操作、有效监管的要求，认真做好确权、流转工作，做到确权不矛盾、流转不随意，合理确权，规范流转，确保国家、集体和个人合法权益不受侵犯，确保改革顺畅有序推进。

3.创新体制机制。结合试点工作的开展，围绕耕地保护补偿、农民利益补偿、集体建设用地使用权出让、农民集中居住区房屋产权管理，以及小型水利工程建设、政策性农村土地流转担保等方面，积极创新体制机制，提高各类资源的市场化配置水平。积极创造条件建立农村投融资公司上大胆尝试，先行试点，积极探索符合现代产权制度要求的融资机制。

四、农村产权制度改革的关键环节

（一）宣传动员

　　加大政策宣传力度，做好宣传发动和答疑解惑工作，让广大干部群众充分认识推进农村产权制度改革的必要性和重要性，掌握产权制度改革的基本原则和方针政策，争取广大干部群众对改革的理解支持和广泛参与，为推进农村产权制度改革营造良好氛围。

（二）调查摸底

　　各乡镇及相关部门要认真做好对各项基础数据的调查摸底工作，通过组建政策通、业务精的工作小组，分乡镇村进行全面细致的调查摸底，及时详实地掌握第一手资料。

（三）产权确认

　　各乡镇及相关部门要严格按照清产核资、勘界确认、登记发证的基本程序，明晰集体和农户拥有的各类资产的权属关系。

1.集体土地所有权。农村集体土地依法属于乡镇、村、村民小组集体所有的，按程序对农村集体土地所有权进行测量登记，经公示无异议后，核发所有权证书，分别由乡镇集体经济组织、村集体经济组织或村委会、村民小组代表集体行使所有权。

2.土地承包经营权。在坚持集体土地所有权不变的前提下，按照地块、面积、合同、经营权证“四到户”的要求，对承包土地进行全面清查，及时补签合同，补发经营权证，确立农民集体土地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的集体土地，经法定程序，通过招标、拍卖等方式落实承包经营权。

3.集体林权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，经实地勘界、登记、公示后，核发林权证，把集体林地的经营权落实到户，确立农户作为集体林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的集体林地，经法定程序，可以通过招标、拍卖方式落实承包经营权。自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道等管理机构和国有林(农)场等单位经营管理的集体林地和林木，以及南北两山绿化工程范围内、移山造地范围内、区政府已上报批准实施的各类开发区面山的林地，要明晰权属关系，依法维护经营管理权的稳定和林权权利人的合法权益。

4.集体建设用地使用权。在坚持集体建设用地所有权不变的前提下，经实地勘界、登记、公示后，核发使用权证。相关权利人经有关机关批准后，在符合土地利用总体规划的前提下，可取得集体建设用地使用权。对农户的宅基地要按照规定的标准进行严格审核确认，发放宅基地使用权证。

5.集体财产产权。在坚持集体财产归集体经济组织成员共同所有的前提下，全面清理核实农村集体经济组织的各类资产、负债和所有者权益，并经村民会议或村民代表会议确认、公示，乡镇人民政府（街道）签署意见后，报区农村经营管理部门备案。

6. 农村集体土地房屋产权。要根据《房屋登记办法》的要求，建立城乡统一的房屋登记管理制度。对合法建设或依法取得的农村房屋统一登记造册，设立统一的房屋登记簿，核发农村集体土地房屋所有权证。

7.农村小型水利工程所有权及使用权。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明晰农村小型水利工程的所有权，做好农村小型水利工程所有权、使用权的登记、确权工作。

（四）试点示范

我区确定为全市农村产权制度改革的试点区，所以首先在条件成熟的乡镇和村，借鉴外地成功经验和做法，积极稳妥的开展农村产权制度改革试点工作，为全区农村产权制度改革奠定基础。我区八里镇、西果园镇作为全区农村产权制度改革试点乡镇，其他各乡镇（街道）根据实际情况，确定2—3个村开展试点。

（五）督促检查

　　相关部门要充分发挥职能作用，不断加强督促检查和指导力度，确保农村产权制度改革有序推进。

五、农村产权制度改革的配套措施

（一）完善覆盖城乡的社会保障体系

　　进一步建立完善城乡一体的养老、医疗、救助等社会保障体系，继续推进城乡户籍、就业制度改革，逐步建立起城乡一元化户籍制度、城乡一体的就业制度，为农村产权制度改革提供强有力的支撑。

（二）加强规划编制与土地用途管理

　　进一步完善土地利用总体规划，制定城乡一体的建设规划，提高规划工作的质量和水平，强化规划管理，确保集体建设用地的开发利用符合土地利用总体规划和城乡建设规划。加强土地整理，健全严格规范的农用地管理制度，确保耕地数量不减、质量不降。

（三）建立农村公共住房制度

　　进一步优化城乡住房资源配置，使公共住房制度向覆盖城乡拓展。按照政策补助与市场供给相结合的原则，以农村低收入人口、失地农民和进入城市、小城镇定居的农民为主要对象，逐步建立以“安居工程”为主要内容的农村公共住房制度。结合“三个集中”，推动城市郊区、小城镇和中心村的农村公共住房试点工作。

（四）创新农村金融服务方式

　　健全完善农村金融政策，积极鼓励和引导农村信用社、商业银行发展适合农村特点和需要的各种金融服务，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。积极探索创新农村土地承包经营权、集体林权、集体建设用地使用权、集体财产股权和农村集体土地房屋产权的抵押、担保等金融服务方式，进一步拓宽农村融资渠道。积极依托城投公司在农村集体建设用地开发利用，推动城乡建设中的投融资平台作用。

（五）加大财政投入力度

　　农村产权制度改革所需政策性配套资金和工作经费，按事权分工，由市、县区两级财政共同分担，按有关规定核拨，支持和保障农村产权制度改革工作的顺利开展。

六、切实加强农村产权制度改革工作的组织领导

（一）加强领导

　　乡镇党委、政府要高度重视，把推进农村产权制度改革作为当前农村工作的首要任务，结合“十二五”规划的贯彻落实，纳入重要议事日程，列入目标管理考核，切实加强领导。区、乡镇要分别成立农村产权制度改革领导小组，发挥好组织领导、统筹协调、督促落实的作用，不断研究新情况、解决新问题，深入推进农村产权制度改革。

（二）协调配合

　　宣传、发改、工信、公安、民政、财政、人社、国土、建设、规划、房产、农业、水利、林业、卫生、计生、法制办等部门要结合各自职能，进一步解放思想，强化改革创新意识，认真研究制定推进农村产权制度改革的规范性配套文件，加大政策引导和工作指导力度。各有关部门要以农村产权制度改革为龙头，积极推进各项配套改革，围绕建立农村产权顺畅流转机制、现代农业经营制度、村级公共服务和社会管理机制、农村基层治理机制创造性地开展工作，共同推动农村产权制度改革的顺利深入开展。

（三）监督检查

　　纪检监察部门要加强监督检查，确保改革顺利推进和农村社会稳定。各有关部门要严格按照有关法律法规和政策规定，加强督促检查和规范指导力度，严密防范各种违法行为，及时纠正工作中的偏差，确保农村产权制度改革规范有序推进。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（发至乡镇及相关部门）